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§五 以转型改革走新型城镇化道路（第1页）

§五　以转型改革走新型城镇化道路

作为城镇化水平相对滞后的发展中大国，中国正在将其未来经济增长的动力之一寄托在新型城镇化之上。这样的选择无疑是正确的，与此同时，实现城乡公共基础设施一体化和基本公共服务均等化，促进经济社会生态和谐发展，实现城乡共同富裕。这样的城镇化所推动的经济增长才能够具有包容性：使社会经济生态（环境）协调、可持续发展；能为全体公民（无论城乡）提供平等的发展机会；能让全体公民公平合理地分享经济发展的成果。

新型城镇化发展要与全面深化改革相联系，改变体制上的一些缺陷。一是改变各级政府用行政命令推动城镇化的办法，通过市场运作和政府的土地利用规则提高城镇化效率。二是建立跨城乡的全国统一的劳动力、土地和资本市场，使资源流向效率和回报最高的地方。三是要改革行政层级制度，重新界定市场的职责，重新组织城市财政。

新型城镇化的核心已不是“地的城镇化”而是“人的城镇化”，这意味着制度的变革和利益关系的调整。　在制度变革和利益关系调整过程中，应鼓励具备条件的地区进行探索和尝试。

在鼓励“先行先试”的同时，一定要像守住18亿亩耕地红线一样，为城镇化进程设定若干“底限”，避免旧账未还又欠新账。在以往的城镇化过程中，很多城市都不约而同地走上了“摊大饼”式的扩张道路。目前，外界公布的城市人均占地面积是142平方米，实际上是159平方米。对此，专家认为，城市发展规模不能人为安排和控制，但人均用地极限是可以设定的。从长远看应逐步向以下标准靠拢:大城市人均用地极限80—100平方米，中城市90—110平方米，小城市100—120平方米。以人均用地来制约城镇土地规模扩张。

当然，改革过程中肯定会遇到两类问题。一类是由于意识形态和现在的利益格局所造成的。比如说增加了农民的财产收入，增加了土地的收入，那么就影响到其他的在这个城市化过程当中的利益主体，他们原有的利益就会受到影响。所以这些来自意识形态和原有利益的这种阻力要排除。

另一类就是实际困难。现在这一套运作体系，各个环节之间经过磨合，虽然说效率很低，但是大致上是协调运转的。比如说大规模城建投资。它可以卖土地，卖土地就可以充实收入，如果说一个环节发生了改变，其他环节就会产生矛盾。这些问题是长时期的偏差造成的结果。推行改革，不能不顾实际会发生的困难，所以要做一些设想。

比如说地方政府发债，是一个很复杂的工程，什么情况下可以发债？谁对债务进行负责？怎么监督？一些地方债的市场怎么监管？有一整套问题需要解决。所以，研究、推行新型城镇化，就要深入研究与城镇化有关的各种问题。

（一）推进新型城镇化亟待加快的改革

中央城镇化工作会议明确了未来我国新型城镇化的发展方向和实现道路，提出要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，部署了推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制等六方面主要任务，为我国城镇化健康发展定下了政策基调。

推进城镇化涉及经济社会多方面，是一次深刻的社会变革，当前亟须加快的改革有以下几方面。

1。要有序推进户籍制度改革

当前，过度追求经济发展，城市服务重心偏向于户籍城镇居民，对外来人口关注不够，从而带来安全感的缺失，使社会信任度和凝聚度下降，“二元人口”间的社会矛盾逐渐显化，依靠非均等公共服务压低成本推动城镇化发展的模式难以持续。

农民工和城镇间流动人口能否成为决策的出发点，将会成为决定城镇化发展转型是否成功的关键。在这方面，要积极稳妥地推进户籍制度改革。要从改革阻力较小的环节，从需求最急迫的人群进行突破，推进符合条件的外来人口落户各类城镇。户籍制度改革应充分尊重农民意愿，允许进城落户农民保留或有偿流转承包地经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。转户后，应依法缴纳城镇社保。

2。要加快用地制度改革步伐

在城镇化进程中，传统土地管理制度正面临着越来越多的挑战，必须有新思路来解决这些问题。促进城乡建设用地同地同权。集体土地的关键是赋权，加快集体土地确权颁证工作，逐步赋予合法取得的经营性集体建设用地与国有土地同等市场交易权利。建立宅基地市场化流转机制，逐步扩大宅基地的流转交易范围。逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。

合理分配城镇建设用地指标。城镇人均建设用地已经超出国家规定用地标准的，严格控制新增用地指标。以现有常住人口为依据，确定新增用地指标在各级城镇的分配比例，上级城市不得截留。探索实行地区之间人地挂钩政策，城镇建设用地新增规模要与吸纳外来人口落户规模相挂钩；对需要控制人口增长的城市，要控制新增建设用地指标。

提高城镇土地集约利用程度。城镇用地管理的核心在于推动集约利用，提高城市人口密度。探索建立政府引导、规划管控、多元参与、利益共享的城镇低效用地再开发政策体系。城镇工业用地向商业用地的转化可以提高集约利用，要加大探索力度。

3。要完善城镇化发展资金保障

推进城镇化发展既需要发挥财政资金的引导作用，更需要充分发挥各类民间资本的主体作用。健全财税管理体制。中央财政和省级财政要设立城镇化专项转移支付，用于承担农民工的基本公共服务支出，中央政府承担跨省转移农民工基本公共服务，省级政府要承担省内跨地区转移农民工的基本公共服务。建立地方税收稳定增长机制。开征房产税，推进房产税试点。深化资源税，推进营改增试点。

改革基础设施融资。要理顺市政公用产品和服务价格形成机制，使市政基础设施项目能够具有稳定的、可预期的现金流。打破地方政府对城镇市政公用事业运营的垄断，积极吸纳外资和民间资本参与。逐步扩大政府资产抵押范围。

扩大地方政府自行发债试点范围。健全地方政府举债的法定程序，把地方政府债务全额纳入预算管理，完善政府债务资金使用和偿还的信息披露制度，尽快建立健全政府债务信用评级体系。及早在符合条件的中小城市开展政府自行发债试点工作。

4。要推进行政区划管理改革

通过区划管理改革，促进不同层级间城市的平等竞争，重新调动广大中小城市和小城镇发展活力，赋予地方更大发展自主权，充分释放发展潜能。

适度增加设市数量，目前我国有7亿多城镇人口，但只有660个城市，城市数量严重不足。要减少行政管理层次。重新调整地方区域管理体制，回归宪法中的城市和区域管理分治的条件已逐步成熟。建议先开展试点探索，以减小改革难度。要完善相关配套政策。实行“小政府、大社会”的管理模式，避免行政机构的膨胀；开展配套财税体制改革。

5。要推进城镇基本公共服务向常住人口覆盖

各级政府要制定长期规划，将外来农民工纳入到公共财政覆盖范围，逐步缩小进城农民工在教育、社会保障、就业服务等方面与城镇居民的差距，促进农民工融入城市，促进社会公平和发展成果共享。要逐步打破以往阻碍农村人口进入城市、并能享受到城镇居民同等公共服务的各种传统制度和传统障碍。

解决好农民工子女就学问题。落实以公办学校为主、以输入地为主解决好农民工子女免费义务教育政策。增加对接受义务教育阶段学生的民办学校的扶持力度，逐步改善办学条件。尽快研究放开农民工子女在流入地参加高考的实施办法。

完善农民工社会保障制度。社会保障制度改革的重点是实现社保经费可转移接续，农民工权益不受损，还要实现在流入地参保没有制度限制。加强政府对企业缴纳农民工城镇社保费用的监管力度，扩大职工基本养老保险覆盖面。

多渠道改善农民工居住条件。要实行公租房与市场化住房双轨制，以租房为主，来解决流动人口的住房问题。人口在空间流动就业将呈常态化趋势，不宜通过住房福利化将其固化，这是改革的方向。要充分发挥农村出租屋的现实作用，加强对出租屋的管理和服务。

完善覆盖城乡的公共就业服务体系。加强统筹规划，尽快整合现有培训资源和公共就业服务体系，形成覆盖城乡的公共就业服务网络。

（二）以全面深化改革加快城镇化转型

20世纪90年代，中国开始加快城市化进程，但是随着内部与外部环境的变化，城市的发展已遭遇瓶颈。当前我国城镇化存在诸多突出问题，亟须转型。传统模式的弊端日益显现，未来发展不可持续，当下提出的“新型城镇化”正是对以往发展模式的修正，也是对于历史欠账的补课。

城镇化既是一个以经济发展为基础的自然发展过程，同时也是复杂的社会发展过程，涉及人口的空间转移、经济的进步、社会的变迁、文化的演进乃至体制的变革。

1。城市增长方式转型是城镇化转型的基础和核心